为了适应我国高等教育快速发展的需求，1999年全国第三次教育工作会议召开之后，一些地方利用普通高校的教育教学资源吸引社会资金，进行了试办独立学院的大胆探索，拓展了我国民办教育发展的新空间。经过几年的实践，已涌现出一批办学质量高、深受社会各界欢迎的独立学院，它们在扩大高等教育规模、提高本科高等教育资源供给等方面起到了积极作用。从我国的国情和高等教育发展的形势需求看，在今后相当长的一段时间内，进一步促进独立学院的快速、规范化发展，是适应我国高等教育需求变化、有效推动高等教育多途径健康发展的战略选择。
1.历史性召唤：国家战略要求高等教育实现新的发展
我国高等教育发展的国内外环境正在发生一系列深刻的历史性变化，加快适应新的形势、满足新的需求、谋求新的发展，既是高等教育贡献社会、服务国家的崇高职责，又是高等教育自身得以存续和健康发展的根本性选择。
去年发布的《中国教育与人力资源问题报告》深刻指出：在经济全球化和科技发展逐步加快的国际环境中，世界各国竞相制定人才开发战略，大力发展高等教育、努力提升人力资本水平，已成为世界各国增强核心竞争力及实现国家发展的重大战略。适应人才国际化竞争与流动的变化需求，党和政府正在充分利用新世纪头20年的历史性重要发展机遇，努力贯彻“科技是第一生产力”、“人才是第一资源”的思想，积极实施人才强国战略。最近召开的首次全国人才工作会议以及《中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定》提出，要建设规模宏大、结构合理、素质较高人才队伍，这无疑将给高等教育新一轮发展带来新的机遇和强大动力。
我国正处于全面建设小康社会的历史性阶段。在实现现代化建设第三步发展目标的进程中，我国依然面临环境治理、资源短缺、城市化发展、产业结构提升等方面的巨大压力与严峻挑战。进一步解放和发展生产力，化解发展中的问题与矛盾，保证实现我国社会经济的发展各项目标，要求高等教育持续、协调、快速、健康发展，要求优化各类资源的布局与分配，在全面推进大众化发展过程中，进一步提升人才培养的层次与质量，造就数以千万计的专门人才和一大批拔尖创新人才，以增强我国的人才资源建设能力、提升科技创新和国家发展的现代化水平。
伴随体制转轨和改革开放的进一步深化，我国的所有制构成正在发生重大变化。民营资本积累速度逐步加快，股份制等多种所有制形式的公司以其旺盛的机制活力和强劲的创新能力，正迅速成长为重要的经济增长点。与之相伴，我国企事业单位、社会团体的用人观念、评价标准也正发生着历史性的变革。面对社会经济快速发展的变化与要求，高等教育必须在发展中积极应对，适应和满足社会经济及人民群众新的需求，努力探索新的办学模式、机制，开辟新的资金来源途径，以不断提高高等教育的整体办学层次、办学质量及办学水平，使我国高等教育在服务国家、贡献社会以及满足人民群众多元化教育需求的同时，实现自身新的发展。
经过50年、尤其是最近20年来的改革与探索，中国高等教育发展取得了举世瞩目的成就，连续几年的高校扩招，使我国高等教育规模实现了历史性的跨越。然而，从国际比较的视野看，我国人力资源和高等教育发展整体上依然还处于较低的水平。2000年，我国25-64岁劳动人口中具有大学文化程度的比例仅为5%；2001年，每十万人口中大学在校生人数仅为594人。与美国、日本、韩国相比，我国的这两项指标分别仅相当于这些国家的1/10—1/5。事实表明，我国高等教育发展整体水平依然较低，既不能满足国家提高综合实力与国际竞争力对高层次人力资源的迫切要求，也不适应全面建设小康社会和基本实现国家现代化的需要。
从老百姓希望子女接受高层次、高质量教育需求与我国现有高等教育发展水平的反差看，本科高等教育供给不足的矛盾十分明显。2002年全国高等学校本科招生220万人，但占当年全部招生人数的比例仅为40%，比1999年下降了1.2个百分点。显然，本科招生比例的下降与老百姓日益增长的需求形成了强烈反差，本科教育供需矛盾突出。
2.多元模式：高等教育新发展的必由之路
我国高等教育发展进入到一个历史性的转折与发展的新阶段。受高校扩招、适龄人口变化、独生子女时代、高等教育大众化带来的入学门槛降低以及毕业生就业压力增加等一系列因素的影响，全国范围内高中阶段教育、尤其是普通高中规模扩展逐步加快，广大人民群众接受高层次及优质高等教育的期望值迅速提高，对高等教育发展提出了新的要求。未来20年尤其是未来10年，我国高等教育发展的任务十分艰巨，高层次高等教育供求矛盾依然突出。然而，2002年全国高校本专科的招生数达到543万人，高校在校生总规模已突破1600万人。随着高中阶段毕业生数的逐年增长，今后若干年内，即使继续保持现有65%-70%的高考录取率，全国高校在校生规模每年平均也将需要递增100万人以上，其中本科在校生规模每年要递增50万人左右，这就要求在发展大众化本科教育方面探索新的路径和模式。
我国普通高等教育发展已达到历史上的最大规模，本专科招生2002年比1999年扩招前净增加近860多万人。如此大规模的扩招，已使全国各地均出现了万人规模的大学。大部分公办大学的潜力已经充分发挥，容量已接近饱和，部分高校甚至早已处于超负荷运转状态。根据《中国教育与人力资源问题报告》预测，2020年中国高等教育发展将达到3300万人的总规模，即在现有1600万人的基础上再增加1700万人。假设本科招生保持现在40%的比例不变，届时本科生总量将比目前净增加680万人，即需要在现有本科高校的基础上，再增加680所万人本科大学，才能满足高等教育发展的实际需求。
我国民办高等教育本来具有投资主体多元、办学机制灵活、社会需求适应性强等突出优点，但受环境、投资、观念以及师资、学科建设、教学管理、招生与就业网络建设等方面的制约，虽经过长时间的努力，但部分民办高校的办学质量和办学品牌客观上依然难以获得社会的普遍接受。这种状况既影响了社会力量及其资金对民办教育的投入，也制约了民办高等教育的进一步快速发展。
我国是人口大国，“穷国办大教育”的现实使我国政府承受着沉重的教育财政负担。1999年扩招以来，中央和地方政府采取了切实有效措施，逐年加大对高等教育发展的经费投入力度，但受国民经济发展总体水平和财政投入实力的制约，高等教育财政拨款增长缓慢，很多地方生均拨款逐年下滑，给办学条件、办学质量的改善与提高产生一定的负面影响。另外，我国高等教育政府拨款占政府教育拨款的比重已达到1/4左右，远高于日本、韩国，也超出美国等世界发达国家的高等教育比例。目前，作为政府主要责任的义务教育普及任务依然严峻，国家财政拨款不可能通过挤压义务教育投入来继续提高高等教育的投资比例。我国高等教育发展必须借鉴和接受国外的成功经验与教训，参照企业的多元所有制形式，建立和完善以政府为主、多渠道筹措经费的高等教育投入和办学成本分担机制，积极鼓励和探索社会团体、企事业和个人投入高校办学的新途径，为高等教育发展提供全社会的财力支撑。
从世界高等教育发展的进程看，过分依赖公办高校、过分强调政府拨款的办学与经费投资体制，难以保障高校办学质量和水平的进一步提高，尤其是进入到大众化教育阶段，单纯依赖政府所提供的高等教育，根本不能解决不断激化的高等教育供需矛盾。民办高等教育、尤其是高层次高水平的高校应该成为大众化高等教育的重要组成部分。即使是世界最富有、福利化程度最高的国家，也不能够提供满足不同人群多样化、个性化需求的高等教育服务。美国、日本、韩国等已建立起政府、社会、家庭共同分担办学成本的多层次、公私立共存的高等教育体系，欧洲国家也正在进行类似的改革与探索。我国高等教育已进入到大众化发展阶段，精英教育阶段固有的一些理念、模式、途径等显然需要相应的创新与发展。尽快探索和采用更加开放、更加灵活的多种办学模式与发展途径，已成为我国高等教育适应新形势、满足新要求的重要选择，已成为我国高等教育继续扩大办学规模、积极提高办学层次与办学质量的迫切要求和必由之路。
从我国国情、高等教育资源现状以及人民群众的高等教育需求增长趋势看，走高等教育多样化发展道路，给我们提出了以下新的要求。
——继续增加各级政府的高等教育投入，进一步稳步推进公办普通高校持续发展，注重提高普通高等教育质量；
——大力推进体制创新，贴近社会经济发展的就业需求，稳步发展面向就业的高职教育，努力缓解全国就业形势日趋严峻情况下的高校毕业生就业新矛盾；
——进一步提高中外合作办学的层次，加快引进国外优质高等教育资源，促进高等教育实现跨越式发展；
——积极利用现代技术手段推进远程教育发展，有效扩展远程高等教育覆盖范围，努力提高优质高等教育的资源利用效率；
——继续大力推进民办高等教育发展，鼓励与推动社会、企业及个人共同投入高等教育，努力满足高等教育大众化发展的新需求；
——积极试办独立学院，充分发挥不同高校的办学特色，形成民办、公办高校相互竞争的新机制。
惟其如此，才能通过不断的探索与创新，尽快形成适应我国国情、多种办学模式并举、公办教育和民办教育共存、充满生机与活力的高等教育发展新格局。
3.独立学院：扩充本科优质教育资源的战略选择
在适合我国积极采用的多种高等教育办学模式与途径中，试办独立学院是一种具有中国特色、富有发展活力、能够较好地适应我国高等教育现阶段发展特点的高等教育创新模式。近年来的实践证明，在我国当前的国情下，试办独立学院是高校办学机制创新与模式改革上的一项重大突破。独立学院的进一步发展既可快速改善高层次、优质普通高等教育资源的有效供给状况，又能够促进优质高等教育资源的迅速扩大，从高等教育办学规模、层次、质量和投入诸方面发挥独特的重要作用，并成为当前和今后一段时期推进我国高等教育健康发展的一个重要方面。
试办独立学院可以使公办普通高校的办学资源优势、教学传统、师资队伍与管理效率与社会资本互相结合，为这一新型高等教育机构采用民办机制、实现高起点快速发展，提供强有力的支撑与保障，从而在一定程度上大大缓解高层次高等教育的供需矛盾。目前，全国有独立学院200多所，以其“独立的法人资格、独立的校园校舍、独立的教学和财务管理、独立招生和颁发文凭”，在采用民办机制面向社会实际需求灵活办学方面，已形成了明显的办学特色，积累了宝贵的经验，受到了社会和家长的普遍欢迎。
试办独立学院开辟了依托公办普通高校的智力资源和办学品牌、大量吸纳社会资本、有效增加办学投入以及在体制外迅速集聚办学资源的一个新途径。我国的现有公办高校、尤其是一些研究型大学，多数拥有好的社会声誉和办学水平，但与规模发展相比，经费增长缓慢，财力状况捉襟见肘，使进一步扩展规模受到制掣。而利用公办普通高校的智力资源试办独立学院，则能够调动社会各方面办教育的积极性，多渠道、多形式地吸引社会资金投入，在不增加和占用国家教育拨款的情况下，更快更好地扩大本科层次高等教育可利用资源。据2003年上半年的统计，全国独立学院的占地已达约7万亩、校舍面积约876万平方米、教学仪器设备约12亿元、图书约2000万册。
试办独立学院有利于放大公办普通高校长期积淀的智力资源优势，能够通过嫁接、辐射于民办高校，在高等教育规模迅速扩展中发挥重要的质量监控、保证作用。我国一大批公办普通高校有好的教学传统和教学资源，也有好的管理模式，而且教师队伍优良、确有余力。独立学院在孵化阶段能够分享公办普通高校的教育教学、管理资源和校园文化，这对于独立学院建立规范的教育教学体系、保障人才培养质量，能够产生重要的监督、保证作用。
试办独立学院将为高等教育发展和高校办学注入新的竞争与活力。独立学院凭借灵活自主的办学机制、民营化的办学模式和丰富的生源基础，既能够克服公办普通高校存在的一些弊端，又可以避免一般民办高校客观存在的资源配置层次低、缺乏学科发展基础的不足，在办学机制、管理和资源等方面具有一定的办学优势。这一优势无疑将对长期困扰高等教育健康发展的体制、机制及旧的思维模式等产生巨大的冲击。独立学院的严格管理、专业设置及人才培养的就业适应性强等办学特色，将给公办普通高校的社会适应性及人才培养模式创新带来新的促进，在学科建设、办学条件改善和办学质量提高诸方面，为民办高等教育的进一步发展与提高带来新的推动。
世界其他国家依托公办大学、联合拥有投资能力的社会机构合作举办的独立学院，在其各自国家的高等教育发展中发挥了积极作用。例如，印度仅有300余所公立大学，却附设了数千所私立性质的独立学院，对于实现800多万人的高等教育总规模与快速推进高等教育大众化进程，起到了决定性的作用。印度的这些独立学院多由私营机构筹资建设，由公立大学提供教学计划、兼课教师、教材和教学管理，对教学质量负责监管。另外，英联邦其他国家以及英国伦敦大学、土耳其安卡拉大学下属的学院，也都采用了这种办学模式。另外，我国在上世纪50年代和80年代初期的两次高等教育结构、布局调整中，利用老大学资源进行过孵化分校和新校的实践，所积累的经验、教训可为独立学院的进一步健康发展提供有益的借鉴与启迪。
4.严格规范：独立学院健康发展的基本保证
独立学院是一种新型办学模式。几年来全国各地的实践证明，在我国高等教育应对新的发展变化新的需求所选择的多种路径中，试办独立学院正逐步成为民办高校扩大本科办学规模、提升大众化教育水平和适应中国国情的重要途径。
试办独立学院毕竟还只是处于探索、发展中的一种新型办学模式。受社会大环境的种种因素制约、相关法规建设滞后以及自身因素的影响，在其发展初期不可避免还存在一些困难、问题及矛盾，这就需要我们充分认识，不断探索并完善。
教育部高度关注独立学院试办中出现的某些问题，提出了在试办中进一步规范、在规范中进一步发展的基本原则，并于2003年4月发布了《关于规范并加强普通高等学校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》(简称8号文)，并召开了相关工作会议，布置和推动独立学院的试办工作。2003年8月教育部下发了《关于对各地批准试办的独立学院进行检查清理和重新报批工作的通知》(简称247号文)。从2003年下半年开始，各地按8号文和247号文的规定和要求，对原经地方批准试办的独立学院(民办二级学院)进行检查清理并重新报批确认。对“校中校”、以二级学院名义“双轨收费”、产权不明晰、民办机制不健全、不独立发文凭等办学失范行为，进行了整顿，使独立学院的办学逐步朝着“优”、“独”、“民”的健康方向发展。
纵观全国试办独立学院中表现出的主要问题，我们认为以下诸方面需要进行严格管理和进一步的规范。
——规范审批程序，严格设置标准。试办独立学院需要坚持实现高标准、高起点、严要求的原则，严格审核独立学院的办学条件、办学资金。对由企业投资新建校园、未达到国家有关本科院校设置基本标准的独立学院，应由企业增加投入，限期达到标准。
——严格审查申请者的办学资格。要严格核查公办普通高校作为独立学院申请者的办学资格，申办的学校一般应是办学历史较久，办学经验丰富，具有硕士及以上授予权，且教育教学管理水平较高，师资(含退休教师)确有余力，在独立学院办学初期，有能力调集师资和管理人员，为其承担相当比例的教学、管理工作量；具有较充裕的教学仪器设备和图书、期刊，在独立学院试办初期能够共享部分教育教学资源等。
——严格审查合作者的出资状况与经济能力。要严格核查作为独立学院合作者的企业、社会团体或个人的资信、资产、资金收入和后续资金投入能力等方面情况。除负责办学所需各项条件和设施外，不能提供必要投资或长期依靠银行贷款实现投入的企业、社会团体或个人，不具备作为独立学院合作者的资格。
——明晰产权，确立董事会(理事会)制度。明确界定独立学院的申办者、合作者和学院法人之间的责权利关系和法律责任，为独立学院的发展奠定坚实的体制基础。建立与落实董事会(理事会)领导下的校长负责制。
——保障独立学院的办学条件和办学质量。独立学院是民办机制的办学实体，必须面向社会需求不断提高办学水平和社会影响，即在办学理念、人才培养规格、专业设置、教师队伍建设、办学条件改善等方面形成自身特色，在不断提高社会服务能力和水平的同时，逐步实现自身的更高层次发展。但在试办独立学院期间，公办普通高校对独立学院的质量监控负有保证和落实责任和义务。
——实现对独立学院的监督和管理。政府要定期对独立学院进行年检和评估，要委托有关机构对独立学院的财产、财务进行定期审核审计，确保国有资产和教育资源不流失。
——进一步完善独立学院发展的相关法规、政策。在“积极支持、规范管理”独立学院的前提下，鼓励独立学院与现有的民办高校互相促进、共同发展。按照《高等教育法》和《民办教育促进法》的有关规定，各级政府应鼓励办学历史较长、办学水平较高的一些民办高校，进一步改善办学条件，加强教师队伍和学科建设，根据社会需要，在条件具备时，可以申请升格为本科高等教育机构。并使这两类民办高校在招生、面向社会需求自主办学、筹资、指导毕业生就业等方面，能够在同一平台上进行公平竞争、共同发展。
《中国教育报》2004年4月2日第4版
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